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  土地卖得越多,地方城市运营的盘子就越大,债务也就越多。

  李宇嘉

  近期,不断听闻某些城市土地卖不出去,机关国企事业单位不得不降工资的消息。去年底,某城政府工作的朋友告诉我,幸亏他们刚卖了一宗地,全年绩效奖金才有了着落。更早年,某地事业单位本来计划取消全年奖金,但当年地卖得好,就暂停了该计划。依靠卖地收入给机关事业单位人员发工资,似乎是一个普遍现象。笔者感到纳闷的是,机关事业单位的工资不是由财政预算内安排的吗?怎么还得等卖地的米下锅呢?

  简单来讲,地方政府是公共服务型政府与经济建设型政府的复合体,既要服务百姓和社会,又要间接参与经济建设,比如要搞各种交通规划、产业规划,要搞招商引资、市场纾困、区域开发等。相应地,也就有了公职人员以及各类型服务于政府复合职能的企事业单位。承担着两份儿工作,就应该有两份儿收入,也就是预算内的工资收入与预算外的绩效或奖金。

  预算内的工资收入,这个好理解,数额也定得死死的,什么层级就拿什么工资。预算外的绩效或奖金,本质上是城市经济溢价按分工分配来的。规划、招商、纾困、开发等落下去,城市经济有了溢价,就形成了相关部门的绩效。改革开放40年,城市经济溢价突飞猛进,前20年是工业化主导带来的企业利税,后20年就是城市化主导带来的不动产价值高涨。

  国有土地之所以能卖高价,并非那块地本身值什么钱,而是其主要功能就是为区域开发和城市基建融资。待到若干年后,区域开发好了、基建也齐全了,就会有企业进驻、居民入住。这些叠加在一起,就带来了税收增长、消费繁荣、房价上涨等等。有了这样的预期,开发商就会加杠杆拿地、购房者就会加杠杆买房。因此,卖地撬动了金融,出现了高价地的现象。

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  这么看,高价地是未来收入的贴现,即对未来这个区域的溢价有预期,所以才会有这么高的地价。要注意的是,近20多年城市开发高举高打,基建设施都到位了,建成区加上开发的新区,足能装下全国14亿人口。这时候,最关键的是,已建成的基建项目,比如水电管气路、楼堂馆所等,能否产生足够的、可持续的现金流,维持这些设施的使用和维护费用投入。

  事实上,各地规划的基建、新区都较为超前。早在2016年,全国县以上新城新区超过3500个,规划人口累计达34亿。当人口、产业进驻不到位,存量基建造血功能不足,这就导致不得不用新的融资去维持基建续建或维护的费用,包括银行贷款本息、随新区开发而同步扩张的机构和组织,比如新区管委会、城投平台、区域国企事业单位等,卖地发工资的主体就是这些。

  当下,通过土地给基建融资的必要性下降、空间很狭窄,所以地也难以卖得出去。问题是,这些年随用地和新区同步膨胀起来的基建项目、机构组织、人员等,对于费用的持续投入是刚性依赖,当自身现金流不足,就倒逼卖地发工资。本质上,这既是投资未来的发展空间,也是城市运营现金流收入不足以覆盖支出,而不得不通过当下借入、未来偿还的资金补缺口。

  这就不难理解,为何要下定决心控制土地财政。因为,土地卖得越多,地方城市运营的盘子就越大,债务也就越多。这个过程也是相关机构、组织、人员无序扩张的过程。前期一旦扩张了,如果后期自身没有造血功能,或现金流不足,就锁定了对未来继续卖地、融资的路径依赖。要避免尾大不掉,则须当断则断,以免后患无穷。所以,保住基层运转的情况下,土地财政随债务要一起紧缩。

  (作者系广东省城规院住房政策研究中心首席研究员)

  本报专栏文章仅代表作者个人观点。

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